根據《行政處罰法》第三條規定可知，行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行為人即違法行為人。本案中發生廢水超標排放的地點為海口市垃圾填埋場，該垃圾填埋場為海口市垃圾處理場直接運營、維護和管理。海口市園林和環境衛生管理局為海口市垃圾處理場的監管單位，主觀上沒有實施違反廢水超標排放的故意或過失，客觀上無實施廢水超標排放的行為。澄邁縣生態環境局認定海口市垃圾填埋場發生廢水超標排放的事實，卻處罰監管單位，違反了法無明文規定不處罰的原則，屬處罰主體錯誤。因此，行政處罰決定書被人民法院依法撤銷。

　　海南省海口市中級人民法院行政判決書

　　（2020）瓊01行初209號

　　原告：海口市園林和環境衛生管理局。住所地:海南省海口市長濱一路市政府第二辦公區15號樓北樓4樓。統一社會信用代碼：11460100MB1629628W。

　　法定代表人：裴克波，局長。

　　委托訴訟代理人：陳柏靜，海南法立信律師事務所律師。

　　被告：澄邁縣生態環境局。住所地：海南省澄邁縣金江鎮金馬大道東側。統一社會信用代碼：235265W。

　　法定代表人：王哲能，局長。

　　委托訴訟代理人：陳東，該局環保監察大隊隊長。公民身份號碼：×××。

　　委托訴訟代理人：黎壽珠，海南川合律師事務所律師。

　　原告海口市園林和環境衛生管理局訴被告澄邁縣生態環境局環境保護行政管理（環保）行政處罰一案，本院于2020年4月29日立案后依法組成合議庭，適用普通程序公開開庭進行了審理。原告的委托訴訟代理人陳柏靜，被告澄邁縣生態環境局的委托訴訟代理人陳東、黎壽珠到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

　　2019年11月7日，被告作出澄環罰決字〔2019〕55號《澄邁縣生態環境局行政處罰決定書》（以下簡稱55號處罰決定書），對原告作出了55萬元罰款的行政處罰。原告不服該行政行為，遂向本院提起本案之訴，請求：一、依法判令撤銷被告于2019年11月7日作出的澄環罰決字〔2019〕55號《行政處罰決定書》；二、依法判令被告承擔本案的訴訟費用。

　　原告海口市園林和環境衛生管理局訴稱，被告2019年11月向原告下發的55號處罰決定書沒有事實和法律依據，應予以撤銷，理由如下：一、處罰對象錯誤。本案行政相對人為海口市垃圾處理場，統一社會信用代碼：1246**********8192，是2004年成立的獨立事業法人單位，并依法獨立承擔法律責任，顏春嶺垃圾填埋場實際運維單位是中蘭環保科技股份有限公司和中國城市建設研究院有限公司，而原告只是主管行政機關，并非本案的法律責任主體也非實際運維單位，被告不處罰具有獨立法人主體的直接行政相對人或實際運維單位，而處罰非涉案主體、非行政相對人，沒有事實依據和法律依據，處罰對象錯誤。

　　二、處罰事實認定錯誤。被告作出處罰決定時，沒有考慮到臺風暴雨的突發因素，顏春嶺垃圾填埋場不存在偷排和故意超標排的事實，其處罰不符合《中華人民共和國環境保護法》的相關規定，因此，被告認定事實錯誤，應當撤銷55號處罰決定書。在顏春嶺垃圾填埋場治理施工期間，遇上海南臺風“韋帕”連降暴雨，而顏春嶺垃圾填埋場建設年限已久，陳舊的設施設備已經不適應日益增長的垃圾處理需求。顏春嶺垃圾填埋場設計使用年限為11年，但事實上該垃圾填埋場自2001年建成投入使用至今已有18年，垃圾填埋總量已達625萬噸，當前處于超設計規模運行狀態。2019年8月初臺風“韋帕”在文昌登陸，近一周的強降雨天氣致使海口、文昌、澄邁等地大面積嚴重積水，顏春嶺垃圾填埋場地勢偏高，臺風破壞了近百米高垃圾堆體上的覆蓋膜，致使滲濾液破壞性外溢滲漏，垃圾填埋場超負荷承載垃圾的同時還要遭受臺風和暴雨的襲擊，對于幾十年的老舊垃圾填埋場來說已無法承受。滲濾液本在未經滲濾液處理廠處理前濃度就很高，其各項因子都是超標的，而顏春嶺垃圾填埋場垃圾產生的滲濾液一般是運送到滲濾液處理廠進行達標處理后再行排放，不會直接外排。被告檢測的滲濾液取樣恰恰是臺風暴雨剛破壞過的“外溢口”和“外滲排口”，其均非法律意義的“偷排口”或“排放口”，其性質屬于不可抗力因素造成的突發性事件，即非正常排放，也非惡意偷排。因此，原告不屬于法律意義上的污水排放主體即“企事業單位或其他經營者”，也未實施惡意排放的行為，不存在《中華人民共和國水污染防治法》中的偷排和故意超標排放的違法情形，應當予以撤銷。

　　三、被告處罰適用法律錯誤。1.處罰事實認定適用法律錯誤。

　　根據《中華人民共和國環境保護法》第四十七條的規定，各級人民政府及其有關部門和企業事業單位，應當依照《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，做好突發環境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作。本案的檢測時間為2019年8月6日，正是不可抗力突發事件發生之后，對于突發事件造成的突發環境事件，應當從事實出發界定事實性質并適用《中華共和國突發事件應對法》等相關應急法律法規。被告混淆了一般情況下的排放和突發環境事件，對本案突發外溢性“排放物”認定為故意排放，顯然認定事實和適用法律均錯誤。另，原告作為上級主管單位，已對顏春嶺垃圾填埋場發生的突發不可抗力環境事件采取了積極的應急措施，最大限度地防止突發事件對環境的危害。2.超標排放標準、處罰標準適用法律錯誤。本案排放主體為顏春嶺垃圾填埋場，并非一般的生產性企業或其他固定許可排污性企事業，顏春嶺垃圾填埋場就是堆放各種垃圾的場所，對其污染的控制標準應適用《生活垃圾填埋場污染控制標準（GB16889-2008）》，而不能直接適用《水污染防治法》，即使被告處罰獨立法人的海口市垃圾處理廠或運維企業時，也應當考慮法律準確適用性和溯及力問題，將有幾十年歷史的老舊垃圾填埋場的建設標準、設施設備和工藝技術適用新的生態環境處罰標準《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定》（2019試行），顯然屬于適用法律錯誤，應予撤銷。

　　四、處罰程序錯誤且違反《環境處罰辦法》減免處罰規則及《行政處罰法》一事不再罰原則，即被告違法重復處罰，應當予以撤銷。1.勘查程序違法。被告作出的澄環罰決字〔2019〕56號《行政處罰決定書》，于2019年6月檢測，2019年8月才去現場勘查，處罰的卻是6月5日的工程事故泄漏行為，該勘查并非真實有效，不能作為處罰依據，況且該事故型外溢系不可抗力事件，不應視為違法排放進行勘察檢測。2.處罰程序違法。突發事件不是違法行為，不違法不處罰，無過錯不處罰。依據《環境行政處罰辦法》第十一條的規定，“環境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者期限改正違法行為的行政命令。責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續或者連續狀態的，可以認定為新的環境違法行為。”該規定針對違法行為，顏春嶺垃圾填埋場的兩次突發性事件，應當有所區別，即使被告一定要將突發事件認定為違法行為，也應當依法分別責令限期改正，改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續或者連續狀態的，才可以認定為新的環境違法行為。顏春嶺垃圾填埋場在突發事件發生后已經及時采取應急措施防止泄露危害，不存在違法排放或新的環境違法行為，被告處罰違反法律、違反程序。3.違反減免處罰規則及一事不再罰原則。若被告將55號臺風突發事件和56號工程事故引發的泄漏均不作為突發事件認定，那么8月6日監測的55號事件即為6月5日56號事件的繼續或持續狀態，被告必須履行“限期改正”的先行程序之后，才能認定8月6日的55號事件為“新的環境違法行為”，否則不能認定新的違法行為，也不能作出兩次相**質的罰款。被告沒有依據《環境處罰辦法》第六條的量刑情節及第七條的減輕免除處罰情節，屬于適用法律錯誤。如果被告沒有對6月5日所謂的“違法排放行為”先行限期改正處罰，也沒有及時對其罰款處罰，恰恰說明6月5日56號事件并不違法或尚不構成違法性質，只是檢測取證，直到8月6日臺風后的“違法排放行為”而突發地作出兩次罰款處罰，該兩次罰款性質則屬于重復性罰款及違反了一事不再罰原則。以上無論是不屬于違法行為而被罰款處罰，還是“認定違法”被重復罰款處罰，都違反了《行政處罰法》的規定，應當予以撤銷。

　　綜上，顏春嶺垃圾填埋場的建設使用是國家早期處理城市生活垃圾的普遍方式，也是國家必須的基礎設施和公用事業，顏春嶺垃圾填埋場由政府投資建設運營，且不以盈利為目的，這與普通盈利生產型企事業單位有著本質的區別。《環境保護法》、《行政處罰法》、《環境行政處罰辦法》、《水污染防治法》處罰的違法行為區別于突發性環境事件，被告行使自由裁量權處罰違法行為時，必須符合立法目的，遵循公正的原則，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，并綜合考慮當事人的過錯程度、違法行為等具體方面的因素。被告處罰時忽略以上的工程事故突發事件的事實，忽略政府一直在對顏春嶺垃圾填埋場進行各種整改和治理，忽略顏春嶺垃圾填埋場為公用基礎設施的事實，只單一看偶發性、事故性排放結果，如此處罰和適用法律既不客觀也不合法，應當予以撤銷。因此，原告認為被告作出的《行政處罰決定書》處罰對象錯誤、事實認定錯誤和適用法律錯誤，懇請人民法院依法予以撤銷。

　　被告澄邁縣生態環境局辯稱，一、被告作出的55號處罰決定書認定事實清楚、證據充分。1.原告為行政相對人主體認定正確。涉案的海口市垃圾處理場位于海南省澄邁縣老城經濟開發區南二環路南側，地屬澄邁縣的行政區域范圍。涉案垃圾場項目是以原告為建設立項單位，即原告系涉案垃圾場的業主，其廢水超標排放的行為違反了我國《水污染防治法》第十條規定，屬于《行政處罰法》第三條規定的“法人”。2.原告存在“廢水超標排放”的違法行為事實清楚、證據充分。2019年8月6日，經被告依法對涉案垃圾填埋場的三處監測點位進行了采樣監測，且經檢測發現：三處監測點位化學需氧量、氨氮、總磷濃度值均超過《污水綜合排放標準》（GB8978-1996）表4中的一級標準限值，該行為行為明顯違反了我國《水污染防治法》第十條規定。該違法行為有現場照片、現場檢查（勘察）筆錄、監測報告、調查詢問筆錄、授權委托材料、聽證筆錄等等附卷，這些證據材料足以證實原告存在“廢水超標排放”的違法行為。

　　二、涉案行政處罰決定程序合法。1.涉案行政處罰決定經過立案調查、處罰事先告知、陳述申辯聽證、集體審議等法定程序。原告的涉案違法行為是在執法監測中被發現，隨后被告依法立案調查，經初步查證存在違法行為后依職權向原告發出《責令整改違法行為決定書》，責令其立即改正違法行為、將廢水達標排放，而其未在法定期限內提出行政復議或行政訴訟。鑒于原告存在“廢水超標排放”的違法行為，被告在向原告發出《行政處罰事先告知書》，舉行聽證、聽取原告的陳述和申辯，經集體審議后依法制作55號處罰決定書并于2019年11月13日送達原告。可見，本案的行政處罰決定程序符合《行政處罰法》第三十一條、第三十六條等相關規定。2.被告針對不同的行政違法行為分別處罰并未違反一事不再罰原則。2019年6月5日的施工行為造成污水超標排放與涉案違法行為有著本質區別。前者違法行為是基于施工過程中的人為過失導致管道泄漏、污水超標排放，而本案違法行為是原告作為涉案垃圾填埋場的建設單位，沒有采取合理措施避免污水外泄、超標排放。可見，兩種行為不具有連續性和必然的因果關系；此外，還應當注意，2019年6月5日的違法行為已于當天得到及時處理、控制。所以，被告針對不同的違法行為分別進行行政處罰并未違反一事不再罰原則。另，2019年8月2日，經被告現場調查發現涉案垃圾填埋場有一處存在廢水超標排放，原告獲知并進行了及時整改，后以不可抗力因素（臺風）為由進行申辯，被告審查后認為該理由成立并撤銷立案，未對此作出處罰。然在2019年8月6日復查時發現，原告雖對上述問題完成整改，但同時又新發現涉案三處監測點位存在廢水超標排放。由此可見，不存在原告所稱的“處罰事實認定錯誤”。

　　三、被告依據《中華人民共和國水污染防治法》、《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定（施行）》作出涉案處罰決定適用法律正確。《中華人民共和國水污染防治法》第二條明確規定，該法適用于中華人民共和國領域內的地表水體以及地下水體的污染防治。涉案的垃圾填埋場未采取防滲漏等合理有效措施，導致污水超標排放造成水污染，符合該法第十條的禁止性規定。所以，被告依據《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條第二款及《海南省生態環境行政處罰裁量基準規定（施行）》的規定，作出55號處罰決定書顯然法律適用正確，且未超出合理范圍。

　　綜上所述，原告的訴訟主張沒有事實依據和法律依據，懇請貴院依法查明案件事實，并依法判決駁回其訴訟請求。

　　本院經審理認定事實如下：2019年8月6日，被告對海口市垃圾填埋場南二環垃圾山東邊入口處外溢口、南二環垃圾山東北角外滲排口、南二環垃圾山北坡中間入口處外滲排口進行采樣監測，認為原告上述行為涉嫌構成了廢水超標排放的事實，遂立案予以查處。經過現場勘查、制作調查詢問筆錄等程序后，被告于2019年8月8日向原告送達了責令改正違法行為決定書（澄環責改字〔2019〕48號）。被告經過集體審議后，于2019年8月29日向原告送達了行政處罰事先告知書。被告進行聽證，經集體審議后，于2019年11月7日作出55號行政處罰決定書，并于2019年11月13日送達原告。

　　海口市垃圾填埋場由原告于2001年立項建設。2004年6月15日，原告全額撥款開辦了海口市垃圾處理場，海口市垃圾處理場為事業單位法人。本案發生時，海口市垃圾填埋場由海口市垃圾處理場直接運營、維護和管理。

　　以上事實有當事人提交并經本院組織質證的如下證據證實：立案審批表、現場檢查（勘察）筆錄、現場照片、監測報告（澄環監字2019-JT-037號）、調查詢問筆錄、環境違法案件調查報告、執法證復印件、責令改正違法行為決定書（澄環責改字〔2019〕48號）、送達回證（2019年8月8日）、案件集體審議記錄、行政處罰事先告知書、送達回證（2019年8月29日）、行政處罰聽證申請書、行政處罰陳述申辯書、聽證通知書、送達回證（2019年9月19日）、延期聽證申請書、關于延期聽證申請的復函、送達回證（2019年9月25日）、陳述申辯書、證據目錄及材料、聽證筆錄、案件集體審議記錄、行政處罰決定書（澄環罰決字〔2019〕55號）、送達回證（2019年11月13日）、事業單位法人證書（2004年和2015年）、中蘭環保科技股份有限公司、中國城市建設研究院有限公司企業信用信息公示報告、2019年臺風“韋帕”的新聞報道及本案庭審筆錄存卷為證。

　　本院認為，根據《中華人民共和國行政處罰法》第三條之規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”即行政處罰的對象是違反行政管理秩序的行為人即違法行為人，本案中發生廢水超標排放的地點為海口市垃圾填埋場，該垃圾填埋場為海口市垃圾處理場直接運營、維護和管理。原告為海口市垃圾處理場的監管單位，主觀上沒有實施違反廢水超標排放的故意或過失，客觀上無實施廢水超標排放的行為。被告認定海口市垃圾填埋場發生廢水超標排放的事實，卻處罰監管單位，違反了法無明文規定不處罰的原則，屬處罰主體錯誤。

　　綜上，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決如下：

　　撤銷被告澄邁縣生態環境局于2019年11月7日作出的澄環罰決字〔2019〕55號《行政處罰決定書》。

　　案件受理費50元，由被告澄邁縣生態環境局承擔。

　　如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀，并按對方當事人的人數提出副本，上訴于海南省高級人民法院。